چالش‌های قانونی و دیپلماتیک بر سر راه دونالد ترامپ برای بازگشت تحریم‌ها علیه ایران

و اما بازگشت تحریم‌های آمریکا علیه ایران بدون مشکلات و چالشهایی برای آمریکا نخواهد بود؛ این چالش‌ها از دو بعد قانونی و دیپلماتیک قابل بررسی هستند. این تحریم‌ها یک‌شبه ایجاد نشده اند و سازو کار ایجاد آنها ماه‌ها و در برخی موارد چندین سال طول کشیده است.
"پیتر هارل" ، کارشناس مرکز امنیت آمریکایی جدید می‌گوید: ترامپ پس از خروج از برجام با چالش‌های بزرگی روبه‌رو خواهد شد. اولین چالش، ایجاد ساختاری قانونی برای وضع مجدد تحریم‌ها علیه ایران است. او می‌گوید تحریم‌هایی که آمریکا پیش از برجام علیه ایران اعمال کرد، یکی از پیچیده‌ترین سازو کارها در تاریخ آمریکا بود که شامل قوانین چندگانه از جمله فرامین اجرایی و صدها صفحه قوانین فدرال می‌شد. دولت اوباما در اجرای برجام، درواقع قوانین فدرال را از نو نوشت؛ بیش از ٤٠٠ مقام، شرکت و واحد حکومتی، ایران را از فهرست تحریم‌های آمریکا خارج و چندین صفحه راهنمای دقیق منتشر کردند که برجام را برای دولت‌های خارجی و بخش خصوصی توضیح می‌داد. با این وجود، بسیاری از شرکت‌های خارجی با گذشت نزدیک به سه سال از توافق اتمی وین، هنوز سردرگم هستند و نمی‌دانند چگونه اقدام کنند تا گریبان‌گیر تحریم‌های آمریکا نشوند.

دفاتر اداره دارائی‌های خارجی آمریکا موسوم به "اوفاک"، مجموعه‌ای از تمامی قوانین، فرامین و دستورالعمل‌های اجرایی آمریکا در خصوص تحریم‌های آمریکا علیه ایران، شامل مواد، تبصره‌ها، زیرتبصرها را دربر می‌گیرد؛ حتی وکلای کارکشته و باپشتکار آمریکایی به راحتی نمی‌توانند یک درک کلی از مجموعه آن داشته باشند. سناتورها و اعضای مجلس نمایندگان آمریکا جای خود را دارند. آن‌ها برای درک بهتر ابعاد و گستره متون قانونی این تحریم‌ها، نیازمند گزارش کارشناسان در این زمینه هستند که موضوعات تحریمی علیه ایران را هر چند ماه یکبار برای آنان توضیح و تحلیل کند.
"پیتر هارل" در این راستا می‌گوید: با وجود اینکه عدم تعلیق تحریم‌ها برخی تحریم‌ها را به معنای حقوقی بازمی‌گرداند، انجام این کار بدون اصلاح قوانین آمریکا که تجدید تحریم‌ها را نشان دهد و بدون انتشار راهنمایی اجرایی، هرج و مرج ایجاد خواهد کرد.

بانک‌ها و شرکت‌های بزرگ و پیچیده چندملیتی که ارتباطات مالی زیادی با آمریکا دارند، احتمالاً داوطلبانه تحریم‌های تجدیدشده را رعایت می‌کنند، هرچند شرکت‌های کوچکتر و همچنین شرکت‌هایی که کمتر با آمریکا تعامل مستقیم دارند، به آسانی در صورت نبود مدیریت و فشار خاص برای توقف رابطه، به تعامل خود با ایران ادامه می‌دهند. این حقیقت که تعلیق برخی تحریم‌ها از جمله تعلیق تحریم‌های اصلی بر بانک مرکزی ایران در ١٢ ماه مه به پایان می‌رسد در حالی که تعلیق دیگر تحریم‌های ثانویه آمریکا تا اواسط ژوئیه آینده منقضی نمی‌شود نیز این سردرگمی را پیچیده‌تر می‌کند.

تحریم‌های آمریکا علیه ایران، عمری به درازای نظام جمهوری اسلامی ایران دارند. این تحریم‌ها که به تدریج و طی نزدیک به چهاردهۀ گذشته ابعادی بسیار گسترده و پیچیده به خود گرفتند، در واقع بازتابی از رویکرد ستیزه‌جویانه میان حاکمیت نظام اسلامی و آمریکا است.

اهداف تحریم‌های آمریکا علیه ایران به مرور زمان تحول یافته است. در حالی که تحریم‌های آمریکا علیه ایران طی سال‌های ١٩٨٠ و ١٩٩٠ میلادی به هدف فشار آوردن بر ایران برای حمایت از تروریسم و همچنین محدود ساختن قدرت استراتژیک ایران در منطقه خاورمیانه طرح‌ریزی شده بود، از سال ١٩٩۶ به تدریج به سوی برنامه هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران گرایش یافت.

تحریم‌های آمریکا علیه ایران را می‌توان عمدتاً به دو دسته تقسیم کرد: نخست، تحریم‌های اولیه آمریکا و سپس تحریم‌های ثانویه آمریکا. این تحریم‌ها، پیش از توافق اتمی سال 2015 از تحریم‌های شورای امنیت و ایجاد اجماع جهانی علیه برنامه اتمی ایران قوت فوق‌العاده‌ای یافته‌اند و بسیاری از بخش‌های حیاتی اقتصاد ایران از جمله نفت و انرژی، بانک و بیمه، حمل و نقل و کشتیرانی را دربر گرفت. پیش از توافق اتمی وین، اقدامات آمریکا تا آنجا پیش رفت که صادرات نفت ایران و بانک مرکزی ایران نیز شامل تحریم‌ها شد.

در همین حال، قوانین و بخشنامه‌هایی که توسط کنگره آمریکا و یا مجالس سنا و نمایندگان آمریکا به تصویب رسید، همچنین تحریم‌های وزارت خزانه‌داری آمریکا، تحریم‌هایی را علیه شرکت‌ها و سپس کشورهایی از جهان توسعه داد که مجموعه‌های تحریم‌های یکجانبه آمریکا علیه ایران را رعایت نمی‌کردند. در واقع آمریکا با قدرت و نفوذ خود، افزون بر تحریم‌های شورای امنیت، تحریم‌های اختصاصی خود را علیه ایران و آن دسته از کشورها و شرکت‌های خارجی که این تحریم‌ها را رعایت نکنند، وضع کرد. این تحریم ها تحریم‌های "فراسرزمینی" نام گرفتند و شرکت‌ها و کشورهای خارجی که قوانین تحریمی آمریکا علیه ایران را رعایت نکرده و اقدام به تعامل با ایران کنند را مورد تحریم‌هایی قرار می‌دهد.

در زیر، به فهرستی از مهم‌ترین تحریم‌های یکجانبه آمریکا علیه ایران اشاره شده است:
تحریم شرکت‌های صادرکنندۀ بنزین به ‌ایران، در ٣٠ ژوئیه سال ٢٠٠٩ در مجلس سنای آمریکا به تصویب رسید.
مجلس نمایندگان آمریکا در ٢٢٩ ماه مه سال ٢٠۱٠، لایحه تحریم شرکت‌هایی را که با ایران معاملات تجاری دارند، تصویب کرد.
وزارت خزانه‌داری آمریکا در ۱٧ ژوئن ٢٠۱٠ تحریم‌هایی را علیه چندین شرکت کشتی‌رانی ایران تصویب و به مرحله اجرا گذاشت؛ ٢٢ شرکت نفتی، انرژی و بیمه که توسط دولت ایران اداره می‌شوند و در ایران و نقاط مختلف جهان فعالیت می‌کنند، مورد هدف تحریم ها قرار گرفتند.
در ٢٩ اکتبر سال ٢٠۱٠، آمریکا تحریم‌های جدیدی را علیه ٣٧ شرکت اروپایی اعمال کرد.
وزارت خزانه‌داری آمریکا، در ١٤ ژانویه ٢٠١١ تعداد ٢٤ شرکت کشتیرانی بین‌المللی را به‌علت تجارت با ایران تحریم کرد.
وزارت خزانه‌داری آمریکا، در ٢٤ ژوئن سال ٢٠١١ شرکت هواپیمایی "ایران ایر" و یکی از مهم‌ترین اپراتورهای کشتیرانی در بنادر ایران را تحریم کرد.
باراک اوباما، رئیس جمهوری وقت آمریکا، تحریم بانک مرکزی ایران را در اول ژانویه سال ٢٠١٢ امضا کرد که بر طبق آن، بانک‌ها وشرکت‌های خارجی که با بانک مرکزی ایران معامله کنند مشمول جریمه‌های سنگین آمریکا خواهند شد.
وزارت خزانه‌داری آمریکا پس از تصویب تحریم‌هایی علیه بانک مرکزی ایران، در ٢٤ ژانویه ٢٠١٢ تحریم‌هایی را علیه بانک تجارت ایران اعمال کرد.
وزارت خزانه‌داری آمریکا، در٢٩ فوریه ٢٠١٢ بانک دوبی را به خاطر آنچه «کمک به ایران در راستای فرار از تحریم‌های بین‌المللی» توصیف شده است، تحریم کرد.
آمریکا در ١٣ ژوئیه سال ٢٠١٢ ، ۵٠ شرکت و نهاد مالی ایران را با هدف مقابله با برنامه موشک‌های بالستیک این کشور، مورد تحریم قرار داد؛ این مؤسسات، وابسته به وزارت دفاع ایران، نیروهای مسلح و سازمان صنایع فضایی ایران، شرکت خطوط کشتی‌رانی ایران و سپاه پاسداران اتقلاب اسلامی ایران هستند.
علاوه بر آن، "شرکت نفتکش ملی ایران" به همراه ۵٨کشتی و ٢٧ مؤسسه و نهاد وابسته به آن، در میان این تحریم‌ها قرار گرفتند.

درآن هنگام ، با ابتکار آمریکا و پیروی اتحادیه اروپا از آمریکا، تمامی کشورهای جهان از خرید نفت ایران منع گردیدند، فقط ۵ کشور خریدار یعنی چین، ژاپن، هند، کره جنوبی و ترکیه، مجوز واردات حداکثر ۱٫۱ میلیون بشکه نفت خام ایران را در روز از سوی آمریکا برای دوره‌های زمانی شش ماهه قابل تمدید، دریافت کردند.
بدین ترتیب صادرات نفت خام ایران که در سال ٢٠١١ میلادی بیش از ٢٫۵ میلیون بشکه در روز بود، به کمتر از ۱٫۱ میلیون بشکه سقوط کرد
.در فوریه سال ٢٠١٣ با ممنوعیت پرداخت ارز به ایران دربرابر صادرات نفت ایران به ۵ کشور یاد شده، درآمدهای ارزی ایران نیز دچار مشکل گردید. در واقع ایران نفت را به این کشورها می‌فروخت، ولی نمی‌توانست وجه آن را دریافت کند.
وجوه صادرات نفت ایران در کشورهای خریدار مجاز نفت ایران، در حسابی اعتباری برای ایران ذخیره می‌شد و ایران میتوانست واردات کالاهای مجاز خود از این کشورها را، از محل حساب اعتباری خود در همین کشورها پرداخت کند، اما تحت هیچ شرایطی مجوّز برداشت و حواله وجوه را از این حساب‌های اعتباری نداشت.

تمامی این تحریم ها پس از توافق اتمی وین و آغاز برجام در ژانویه سال ٢٠۱۶، به حالت تعلیق درآمد. تحریم‌هایی که آقای ترامپ اکنون با خروج آمریکا از توافق اتمی قصد بازگرداندن آن را دارد.

این واقعیت که تحریم‌ها چگونه عمل می‌کنند، بسیار پیچیده‌ است. تلاش مشترک کنگره و ٢ رئیس جمهوری آمریکا، "جورج دبلیو بوش" و "باراک اوباما"، تقریباً دودهه بطول انجامید تا اقتصاد ایران را فلج کند.
با توجه به مخالفت بین‌المللی با خروج آمریکا از برجام و حمایت ضعیف بین‌المللی از تجدید تحریم‌ها، بازسازی این فشار اقتصادی بعد از خروج واشنگتن از برجام برای آقای ترامپ چالش‌ساز خواهد بود.

موانع دیپلماتیک
این چالش‌های قانونی و تنظیمی هرچند مهم هستند، در مقایسه با چالش‌های دیپلماتیکی که ترامپ برای اقناع دولت‌ها و شرکت‌های خارجی برای قطع تجارت خود با ایران با آن روبه‌رو است، کم اهمیت‌تر است.
دولت‌های "بوش" و "اوباما"، در سال‌های 2006 تا 2015 وارد یک تلاش دیپلماتیک پیچیده و چندجانبه شدند تا دولت‌ها و شرکت‌های خارجی را قانع کنند که به ایالات متحد آمریکا برای تحمیل تحریم‌ها علیه ایران بپیوندند. حتی در مواردی که دولت‌ها رسماً تحریم‌های خود را عملی نکردند، اما مقامات دولت‌های خارجی اغلب محتاطانه به بخش‌های تجاری کشورهایشان فشار می‌آوردند تا از تحریم‌های آمریکا تبعیت کنند، زیرا آنها نگرانی‌های مشترکی با دولت آمریکا درباره برنامه هسته‌ای ایران داشتند.
دولت ترامپ روح همکاری مشابهی را با دولت‌هایی که توسط خروج آمریکا از برجام فاصله گرفتند، پیدا نخواهد کرد.

بزرگ‌ترین چالش دیپلماتیکی که ترامپ برای اعمال دوباره تحریم‌های نفتی علیه ایران، با آن روبه‌روست، قانع ساختن خریداران نفت ایران برای کاهش خرید خود است. دولت اوباما در سال‌های ٢٠١٢ و ٢٠١٣، خریداران را قانع کرد که واردات خود از نفت خام ایران را تا تقریباً ۵٠ درصد کاهش دهند، که بشدت به درآمدهای حکومتی ایران آسیب زد.
اروپا به صورت مؤثر واردات نفت ایران را حذف کرد، در حالی که خریداران بزرگی مثل چین، هند، ژاپن و کره جنوبی، خرید خود را تا روزانه صدها هزار بشکه کاهش دادند. کشورهایی هم که به واردات نفت از ایران ادامه دادند، موافقت کردند که پرداخت‌های خود را در حساب‌های سپرده نگه دارند که دسترسی ایران را به عایدات حاصل از فروش نفت باقیمانده محدود می‌کرد.

از اوایل ٢٠۱۶ که تحریم‌ها تعلیق شد، صادرات نفت ایران ازسر گرفته شد و در ٢٠۱٧ به دو میلیون بشکه در روز رسید. ایران در آخرین ماه آوریل روزانه بیش از ٢ میلیون و ۵٠٠ هزار بشکه نفت خام صادر کرده است. چین و هند بزرگ‌ترین واردکنندگان نفت خام ایران هستند و کره جنوبی، ژاپن و چند کشور اروپایی هم مقادیر قابل توجهی از نفت ایران را می‌خرند.
با توجه به افزایش تنش‌ها میان پکن و واشنگتن بر سر مسائل تجاری و سرمایه‌گذاری، بعید به نظر می‌رسد چین به طور خاص خرید خود از نفت خام ایران را کاهش دهد.

در همین حال کارشناسان نفتی جهان پیش‌بینی می کنند که بازگشت تحریم‌های نفتی آمریکا علیه ایران، می تواند تا پایان سال میلادی جاری، صادرات نفت خام ایران را روزانه در حدود ٣٠٠ هزار تا حداکثر ۵٠٠ هزار بشکه کاهش دهد. کاهش صادرات نفت خام ایران با توجه به افزایش قیمت نفت خام نسبت به سال ٢٠۱٧، می‌تواند بخش عمده‌ای از کاهش صادرات این کشور را پوشش دهد.

از سوی دیگر، دونالد ترامپ همچنین با موانع جدی دیپلماتیک در اروپا که از زمان اجرایی شدن برجام تجارتش با ایران افزایش یافته، روبه‌رو است.
واردات اروپا از ایران از سال ٢٠١۵ تا ٢٠۱٧ تقریباً ۸٠٠ درصد افزایش یافت است، در حالیکه در زمان مشابه، صادرات سالانه اروپا به ایران بیش از ٤ میلیارد یورو معادل ۵ میلیارد دلار، افزایش پیدا کرد.

شرکت‌های بزرگ اروپایی نیز سرمایه‌گذاری‌های قابل توجهی در ایران کرده اند؛ برای مثال، "توتال" فرانسه برنامه‌ سرمایه‌گذاری یک میلیارد دلاری در یکی از بزرگ‌ترین میادین گازی پارس جنوبی ایران را اعلام کرد. با وجود آنکه دولت‌های اروپایی به صورت گسترده از تحریم‌ها علیه ایران بین سال‌های 2010 و 2016 حمایت کردند، همین دولت‌ها امروز به خاطر عصبانیت از ترامپ بابت خروج از برجام و تنش‌های تجاری و محیط زیستی فعلی آمریکا-اروپا، بر سر سیاست تجاری، در برابر فشارها آینده آمریکا برای تحدید واردات نفت و تجارت با ایران مقاومت خواهند کرد.
در صورتیکه اروپا مصمم باشد، می‌تواند گام‌هایی را نظیر انتقال تراکنش‌های مالی مرتبط با ایران از طریق بانک مرکزی اروپا، برای تضعیف تأثیر تحریم‌های یکجانبه آمریکا بردارد.

اعمال فشار اقتصادی بر ایران همچنین به دیپلماسی فعال آمریکا، به دو کشور دیگر نیاز دارد که باعث چالش‌های مهمی برای آمریکا شدند: روسیه و ترکیه.
دولت ترامپ باید روسیه را قانع کند که علی‌رغم تشدید تنش‌ها میان واشنگتن و مسکو، برنامه‌های اعلامی خود برای سرمایه‌گذاری ده‌ها میلیارد دلار در بخش نفت و گاز ایران را متوقف کند. ترکیه هم پیش از برجام به عنوان قطب دور زدن تحریم‌های ایران عمل می‌کرد. این کشور، بین سال‌های 2012 و 2014، قاچاق میلیاردها دلار نفت ایرانی و دور زدن تحریم‌های مالی را تسهیل نمود.
با توجه به روابط تنش‌آلود واشنگتن با آنکارا، معلوم نیست که ترکیه با تجدید فشار آمریکا علیه ایران همکاری کند.

با وجود آنکه تحریم‌های آمریکا علیه ایران همواره از تحریم‌های سازمان ملل مؤثرتر بوده، اما تحریم‌های این سازمان چارچوب بین‌المللی مهمی را ایجاد کرد که آمریکا و دیگر کشورها بتوانند آن را توسعه دهند. بیشتر این تحریم‌ها با وضع قطعنامه 2231 شورای امنیت سازمان ملل که در سال 2015 برجام را تأیید کرد، لغو شدند.

آمریکا بر اساس مکانیزم بازگشت خودکار موسوم به "مکانیزم ماشه" در قطعنامه 2231، کاملاً قانونی می‌تواند یکجانبه، خواستار بازگرداندن تحریم‌های شورای امنیت علیه ایران تحت قوانین بین‌المللی شود؛ اما با توجه به اینکه آژانس بین‌المللی انرژی اتمی مکرراً پایبندی ایران به مفاد هسته‌ای برجام را تأیید کرده، واشنگتن هیچ حمایت سیاسی برای انجام این کار نخواهد یافت و احتمالاً هزینه‌های دیپلماتیک درخواست یکجانبه فعال‌سازی دوباره تحریم‌های سازمان ملل، بر مزایای آن برای آمریکا سنگینی می‌کند.

چالش‌های حقوقی و دیپلماتیکی که ترامپ با وضع دوباره تحریم‌ها با آن روبه‌رو خواهد شد، این را دشوار می‌کند که بدانیم او چگونه فشار اقتصادی بین‌المللی علیه ایران را بازسازی می‌کند. با این حال گام‌هایی وجود دارد که دولت آمریکا می‌تواند بردارد تا این فرآیند را تسهیل کند:
نخست اینکه دونالد ترامپ باید نشان دهد که آمریکا آماده مذاکره با ایران است.
با توجه به تضادهای آمریکا، ایران و دیگر طرف‌های برجام، دست یافتن به یک توافق جدید بعد از خروج آمریکا، دور از دسترس به نظر می‌رسد.
دوم اینکه دولت ترامپ باید وقتی اولین تعلیق تحریم‌ها منقضی شد یعنی در 12 مه و اواسط ژوئیه، قوانین جدیدی با جزئیات، پرسش‌های متداول و دیگر راهنماهای تفسیری منتشر کند. این چنین قوانین و راهنماها، باید تحریم‌های مشخصی که دولت قصد احیای آنها را دارد، همراه با جدولِ زمانی دقیق برای اجرای آنها و پاسخ به مجموعه پرسش‌هایی که دولت‌ها و بخش‌های خصوصی خواهند داشت را مشخص کند.
در نهایت، ترامپ باید روشن کند دولتش به شرکت‌ها زمان کافی را می‌دهد تا تجارت کنونی خود در ایران را قبل از آنکه با تحریم‌ها مواجه شوند، به پایان برسانند.

تعهدات آمریکا ذیل برجام، شامل تعهد به شرکت‌ها مبنی بر دادن زمان برای خروج از ایران در صورت شکست برجام است و ترامپ باید به آن تعهد احترام بگذارد تا آشفتگی بازار را کاهش داده و واکنش بین‌المللی به تجدید تحریم‌ها را کم نماید.